| 貫徹落實新修訂《礦產(chǎn)資源法》的思考與建議 | |||
| 2025/5/21 13:32:05 礦業(yè)新聞 | |||
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新修訂的《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法》（以下簡稱“《礦產(chǎn)資源法》”）在我國礦業(yè)法治史和礦業(yè)發(fā)展史上具有里程碑意義，是礦業(yè)行業(yè)大事要事，對保障國家礦產(chǎn)資源安全，維護礦產(chǎn)資源國家所有者和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益、加強礦產(chǎn)資源開發(fā)利用生態(tài)環(huán)境保護、促進礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。良法要善治，新《礦產(chǎn)資源法》的有效落地實施是關(guān)鍵。 加強溝通交流凝聚共識 新《礦產(chǎn)資源法》是1986年頒布實施三十多年來的首次“大修”，是一次整體性、系統(tǒng)性、重構(gòu)性的修改，各方面高度關(guān)注。大家普遍認為新《礦產(chǎn)資源法》順應(yīng)形勢發(fā)展變化，貫徹落實黨中央關(guān)于礦產(chǎn)資源管理改革決策部署，遵循地質(zhì)工作規(guī)律、礦業(yè)發(fā)展規(guī)律、市場經(jīng)濟規(guī)律，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，統(tǒng)籌國內(nèi)國際，有利于促進礦業(yè)行業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，保障國家礦產(chǎn)資源安全。 對于新《礦產(chǎn)資源法》一些制度規(guī)定，不同群體從不同立場和角度出發(fā)，也有不同的看法和觀點，提出了各自的訴求和意見建議。比如，完善礦業(yè)用地制度，有人認為，有助于解決長期困擾礦山企業(yè)的礦業(yè)用地問題；也有人認為，對面廣、量大的非戰(zhàn)略性礦產(chǎn)“礦合法、地不合法”的問題仍未得到有效解決。再比如，全面實行競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，有人認為，有利于充分發(fā)揮市場對資源配置決定性作用，由市場判斷勘查開采風險，避免人為技術(shù)判斷，造成自由裁量權(quán)過大而引發(fā)尋租風險，提高資源配置效率和公開公平公正性；也有人認為，市場上普遍采用的以掛牌方式出讓探礦權(quán)，實行“價高者得”，地勘單位難以競得探礦權(quán)，不利于調(diào)動地勘單位找礦主力軍的積極性，地勘單位的找礦技術(shù)優(yōu)勢得不到充分發(fā)揮。 不同的人對同一制度有不同的看法和訴求，提出不同的意見建議，這很正常，要正確認識和看待，是否與黨的路線方針政策相一致，是否從國家立場出發(fā)，是否順應(yīng)形勢發(fā)展要求，是否符合我國國情，是否具有科學性、針對性和可操作性。 受立場和角度以及認知的影響，一些看法和訴求難免有一定的局限性，但及時了解掌握這些不同的看法和訴求，有利于換位思考，多視角多維度審視新《礦產(chǎn)資源法》，了解掌握不同看法和訴求的分歧點在哪，通過有針對性地加強新《礦產(chǎn)資源法》宣傳講解，讓大家更全面深入理解法律制度，正本清源，引導輿論，統(tǒng)一思想，形成共識，更好地將新《礦產(chǎn)資源法》落實到位，形成合力。 堅持系統(tǒng)觀念實現(xiàn)多目標動態(tài)平衡 礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)、生態(tài)環(huán)境保護、耕地保護對經(jīng)濟社會發(fā)展至關(guān)重要，事關(guān)國計民生和國家安全。貫徹落實新《礦產(chǎn)資源法》，要切實轉(zhuǎn)變思想觀念，堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌好礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)與生態(tài)環(huán)境保護、耕地保護的關(guān)系，將礦產(chǎn)資源安全與生態(tài)安全、糧食安全統(tǒng)一于總體國家安全觀之中，把握好時度效，實現(xiàn)多目標動態(tài)平衡，不能為了保障礦產(chǎn)資源安全，以犧牲生態(tài)、破壞耕地為代價；也不能以保護生態(tài)、保護耕地為名，不開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。堅持開發(fā)利用與保護并重，尊重自然規(guī)律，用系統(tǒng)思維統(tǒng)籌劃好“三區(qū)三線”，統(tǒng)籌做好礦產(chǎn)資源開發(fā)、生態(tài)保護修復、耕地保護等各項工作，實現(xiàn)在保護中開發(fā)、在開發(fā)中保護。 同時，礦產(chǎn)資源管理目標具有多維性，比如，維護礦產(chǎn)資源國家所有者權(quán)益和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，統(tǒng)籌礦產(chǎn)資源國家所有和礦產(chǎn)資源所在地利益，保障經(jīng)濟社會發(fā)展需要和保護礦產(chǎn)資源，保障礦產(chǎn)資源當前和長遠供應(yīng)安全。因此，貫徹落實新《礦產(chǎn)資源法》，制定配套管理措施，需要堅持系統(tǒng)觀念，統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，把多目標統(tǒng)籌起來謀劃，增強工作系統(tǒng)性，做到系統(tǒng)集成、協(xié)同高效、全面推進，既聚焦重點，又統(tǒng)攬全局；既立足當前，又著眼長遠，實現(xiàn)多目標動態(tài)平衡，促進礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用，保障國家礦產(chǎn)資源安全，保護生態(tài)環(huán)境，實現(xiàn)國家（中央、地方）、礦業(yè)企業(yè)、礦區(qū)群眾、礦業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈等互利共贏，推動礦業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。 增強宏觀政策取向一致性保障立法目的實現(xiàn) 新《礦產(chǎn)資源法》對立法目的作了較大修改調(diào)整，突出強調(diào)保障國家礦產(chǎn)資源安全、加強生態(tài)環(huán)境保護、維護礦產(chǎn)資源國家所有者和礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。立法目的調(diào)整意味著管理的主要目標也隨之發(fā)生變化。在管理中要實現(xiàn)立法初衷和主要目標，需要圍繞立法目的構(gòu)建一整套全面系統(tǒng)的制度體系，使實施的每項制度和措施與立法目的保持一致性，避免出現(xiàn)“合成謬誤”或“分解謬誤”，增強宏觀政策取向一致性，保障立法目的能夠順利落地實施，取得實效。 比如，新《礦產(chǎn)資源法》將保障國家礦產(chǎn)資源安全作為立法目的之一，相關(guān)的制度和措施需要主動與之相匹配、相配套，確保管理目標的實現(xiàn)。礦產(chǎn)資源稅費制度在維護國家權(quán)益的前提下，充分考慮礦產(chǎn)資源勘查具有投資大、長周期、高風險、高收益的特點，調(diào)動礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)積極性，促進增加緊缺礦產(chǎn)資源儲量和提高產(chǎn)能。在金融風險可控的前提下，加大對礦業(yè)企業(yè)資金支持力度，探索建立風險勘查資本市場，促進加大礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)投資力度。在保護生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)化各類保護區(qū)管控措施，明確不同區(qū)域礦產(chǎn)資源勘查開采準入標準，探索建立健全空間區(qū)域立體分層管理制度，拓展可供礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)的區(qū)域。在保障安全生產(chǎn)的前提下，充分考慮我國礦產(chǎn)資源賦存具有大礦少、小礦多，單一礦床少、共伴生礦床多的特點，實行與我國資源國情相適應(yīng)的礦山安全生產(chǎn)監(jiān)管措施。地方政府要主動擔負起保障礦產(chǎn)資源安全的責任，不能以生態(tài)環(huán)境保護、安全生產(chǎn)為名，將所轄區(qū)域礦山一關(guān)了之，實行無礦市、無礦縣。 加強調(diào)查研究科學制定配套制度措施 新《礦產(chǎn)資源法》對1996年《礦產(chǎn)資源法》進行全面修改，建立了一批新的管理制度，有的是把改革成果上升為法律制度，有實踐基礎(chǔ)；有的是全新的制度，沒有改革探索經(jīng)驗積累。對于尚未有改革實踐探索的新制度要順利落地實施，有效運行，需要加強調(diào)查研究，廣泛聽取各方意見建議，匯集各方智慧，制定科學合理的配套制度和管理措施。 比如，新《礦產(chǎn)資源法》重構(gòu)了礦產(chǎn)資源勘查開采登記制度，建立了礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可制度，實行礦業(yè)權(quán)物權(quán)登記與礦產(chǎn)資源勘查開采行為許可相分離，更好地維護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益。將這項全新的變革性制度實施好，需要科學合理制定配套的礦業(yè)權(quán)登記與勘查開采許可管理制度。一是做好兩者之間的申請要件、審查要點、審查流程之間的銜接，做到不重復、不漏項，既有效保護礦業(yè)權(quán)人合法權(quán)益，又要提高登記和發(fā)證效率、減輕礦業(yè)權(quán)人負擔；二是理順兩者之間內(nèi)在邏輯關(guān)系，反復進行模擬運行推演，發(fā)現(xiàn)可能的堵點、難點問題，采取切實可行的解決措施，確保礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可運行順暢，避免出現(xiàn)礦業(yè)權(quán)登記后辦不了勘查開采許可的情形。 遵循客觀規(guī)律增強配套措施針對性可操作性 礦產(chǎn)資源勘查開采具有鮮明的行業(yè)特點和自身的客觀規(guī)律，比如，地質(zhì)找礦具有較強的不確定性，礦產(chǎn)資源埋藏在地底下，在探明之前，有沒有、有多少都不確定；勘查階段只有投入、不產(chǎn)生收益，只有在探明礦產(chǎn)資源轉(zhuǎn)為采礦權(quán)，把礦產(chǎn)資源開采出來進行銷售后，才能產(chǎn)生收益。新《礦產(chǎn)資源法》充分考慮了礦產(chǎn)資源勘查開采行業(yè)特點，比如，規(guī)定制定礦業(yè)權(quán)出讓收益征收辦法，應(yīng)當根據(jù)不同礦產(chǎn)資源特點，遵循有利于維護國家權(quán)益、調(diào)動礦產(chǎn)資源勘查積極性、促進礦業(yè)可持續(xù)發(fā)展的原則。 貫徹落實新《礦產(chǎn)資源法》，制定配套管理措施時，應(yīng)充分考慮礦產(chǎn)資源勘查開采特點，遵循地質(zhì)工作規(guī)律、礦業(yè)規(guī)律，增強管理措施的針對性和可操作性。比如，新《礦產(chǎn)資源法》建立了勘查方案管理制度，要求探礦權(quán)人按經(jīng)批準的勘查方案進行勘查作業(yè)，勘查方案需要作重大調(diào)整的，要報管理機關(guān)批準。管理工作中要實施好勘查方案管理制度，必須要充分考慮到地質(zhì)找礦具有較強的探索性，需要經(jīng)歷認識、實踐、再認識、再實踐的反復過程，勘查工作部署也必然會不斷調(diào)整變化，實際工作中的勘查工作部署和經(jīng)管理機關(guān)批準的勘查方案不一致會經(jīng)常發(fā)生。解決好勘查方案管理中可以預(yù)見的這類問題，在制定配套管理措施時，要遵循礦產(chǎn)資源勘查特點和內(nèi)在客觀規(guī)律，明確勘查方案包括哪些方面內(nèi)容，哪些事項應(yīng)該由管理機關(guān)負責管理；哪些方面出現(xiàn)變化屬于重大調(diào)整；發(fā)生重大調(diào)整的，在重新編制勘查方案和報批期間是否可以繼續(xù)進行勘查作業(yè)等等。 做好新舊制度銜接確保工作平穩(wěn)過渡 新《礦產(chǎn)資源法》是對已有礦產(chǎn)資源法的一次大修改，一些新制度和已有制度之間發(fā)生了重大調(diào)整變化，甚至是根本性變化，要實現(xiàn)礦產(chǎn)資源管理工作平穩(wěn)過渡，做好新舊制度銜接尤為重要和迫切。 對于管理中沒有實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)的重構(gòu)性制度，比如，礦業(yè)權(quán)登記和勘查開采許可證制度，在新《礦產(chǎn)資源法》實施前，有必要進行試點，在實施操作中解讀新制度，答疑解惑，統(tǒng)一思想認識；通過試點暴露和發(fā)現(xiàn)制度運行中可能存在的問題，群策群力、匯集各方智慧，形成切實可行的配套管理制度和措施。 對于涉及系統(tǒng)性改革的創(chuàng)新性制度，要對與之相關(guān)聯(lián)的所有制度進行調(diào)整變化，建立與之相適應(yīng)的制度體系。比如，全面推進競爭性方式出讓礦業(yè)權(quán)，要確保落實實施。一是要改革已有礦業(yè)權(quán)申請審批登記制度，按照新的礦業(yè)權(quán)出讓登記制度，構(gòu)建礦業(yè)權(quán)出讓登記流程、申請要件、審查事項等；二是建立支撐礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的區(qū)塊來源制度，確保管理機關(guān)能夠獲得滿足市場需求的區(qū)塊；三是建立適應(yīng)礦業(yè)權(quán)競爭性出讓的宏觀調(diào)控機制，實現(xiàn)有序出讓、優(yōu)化布局，促進礦產(chǎn)資源供需相對平衡。 對于涉及其他部門制度措施需要同步修改完善的，加強溝通協(xié)調(diào)，確保能夠同步調(diào)整到位。比如，新《礦產(chǎn)資源》建立了油氣探采合一制度，要順利落地實施，需要相關(guān)部門對安全生產(chǎn)許可、環(huán)評、水土保持、礦業(yè)用地、規(guī)劃等管理制度和措施作出相應(yīng)調(diào)整，實現(xiàn)各部門管理制度和措施聯(lián)動和相互銜接。（中國礦業(yè)報）
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